Op 7 augustus 2002 verscheen in het Belgisch Staatsblad de ordonnantie van 18 juli 2002 tot wijziging van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw. Die ordonnantie brengt talrijke belangrijke wijzigingen met zich mee, waarvan de meeste onmiddellijk van belang zijn voor de gemeenten. Met een reeks artikels over enkele belangrijke bepalingen, proberen wij een balans op te maken van deze omvangrijke hervorming. In dit tweede artikel buigen we ons over de delicate kwestie van de veranderingen van gebruik of bestemming: is er een stedenbouwkundige vergunning vereist om van een bakkerij kantoorruimte te maken? Of van een werkplaats een nachtclub? Het antwoord is eerst en vooral afhankelijk van het moment dat gekozen werd voor de transformatie.

De belangrijkste bepalingen


In dit artikel gaat onze aandacht uit naar de artikels 33 en 64 van de ordonnantie van 18 juli 2002 tot wijziging van de artikels 84 en 208 van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw.

I. Voor 1975


Uitgezonderd indien ze indruisen tegen bestemmingsplannen of een verkavelingvergunning, zijn wijzigingen van bestemming uitgevoerd zonder vergunning voor 10 juni 1975 (Datum waarop de Algemene Bouwverordening van de Brusselse agglomeratie van 21 maart 1975 van kracht werd) wettelijk [1].

II. Van 1975 tot 1992


Sinds 10 juni 1975 legt de Algemene Bouwverordening van de Brusselse Agglomeratie van 21 maart 1975 (Meer in het bijzonder, artikel 2, 2°, g, van titel I) een vergunning op wanneer er een aanpassing wordt uitgevoerd van één of verscheidene lokalen of een opgetrokken gebouw om deze een nieuwe bestemming te geven; de wijziging van de binnenverdeling van de lokalen van een bouwwerk om ze anders dan voor woondoeleinden te bestemmen.

Hoewel ze niet langer van kracht is, blijft deze bepaling haar nut behouden, aangezien ze de basis vormt voor stedenbouwkundige inlichtingen. Die worden aangevraagd door notarissen voor het opstellen van een verkoopakte om de wettelijkheid van de bestemming van het onroerend goed te bevestigen [2].

De wettelijkheid ervan wordt echter in twijfel getrokken. In verscheidene beslissingen van de Rechtbank van eerste aanleg van Brussel is geweigerd ze toe te passen, terwijl andere vonnissen daarentegen het legaliteits-beginsel hebben bevestigd.

Het gevolg is dat vandaag de dag de gemeenten ze niet allemaal op een gelijkaardige manier toepassen en dat zij die ze toepassen maar al te vaak worden geconfronteerd met rechtsmiddelen die de toepassing ervan proberen te verhinderen.

Om de rechtszekerheid te herstellen heeft de wetgever dus uiteindelijk, via artikel 64, 3° van de ordonnantie van 18 juli 2002, besloten de regularisatie toe te staan van de bestemmingswijzigingen uitgevoerd zonder vergunning tussen 1975 en 1992. De eigenaars van de onroerende goederen waarop deze regularisatie [3] betrekking heeft, zullen een vergunningsaanvraag moeten indienen bij de gemeente om de wettelijkheid van de bestemming van hun goed te laten bevestigen [4]. Bij de vergunningsaanvraag voegen ze het bewijs dat de huidige bestemming van hun gebouw er gekomen is voor 1 juli 1992 . Bij gebrek aan een dergelijk bewijs, kan de wettelijkheid van de bestemming van het goed van deze burgers niet worden bevestigd [5].

Opgelet : de regularisatie kan niet wanneer het bestemmingswijzigingen betreft, uitgevoerd voor 1 juli 1992 tegenstrijdig aan een bijzonder bestemmingsplan of een verkavelingvergunning die van kracht bleef tot 1 juli 1992. Deze feiten zijn duidelijk waarneembare specifieke misdrijven zodat de regularisatievergunning zal moeten worden geweigerd.


III. Van 1992 tot 1993


Op 1 juli 1992, de dag waarop de ordonnantie van 29 augustus 1991 en het artikel 84, § 5 daaruit van kracht worden, wordt de situatie een beetje opgehelderd. Dit artikel onderwerpt aan vergunning “elke wijziging van gebruik van het geheel of een deel van een goed met het oog op een nieuwe bestemming, zelfs als deze wijziging geen werken vereist”.

De rechtspraak (Civ. Bruxelles (ref.), 5 februari 1993, J.L.M.B., 1993, p. 456) heeft deze bepaling als volgt geïnterpreteerd:
  • gezien het ontbreken van de definitie van de term “bestemmingswijziging”, is het gepast beroep te doen op het bestemmingsplan van het Brusselse agglomeratie;
  • Men kan niet beschouwen dat de wijziging van het type handelszaak in een goed of een deel van een goed die al het voorwerp is geweest van een commerciële bestemming een voorafgaande vergunning vereist [6].
Deze rechtspraak heeft ertoe geleid dat de wetgever, een eerste keer, de ordonnantie houdende de organisatie van de planning en de stedenbouw heeft gewijzigd.


IV. Van 1993 tot vandaag de dag


Sinds 1 december 1993 (Datum waarop de ordonnantie van 23 november 1993 ter wijziging van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende de planning en de stedenbouw van kracht werd), stelt artikel 84, § 1er, 5°, van de organieke ordonnantie van 29 augustus 1991 betreffende de planning en de stedenbouw dat "Niemand mag zonder voorafgaande schriftelijke en uitdrukkelijke vergunning van het college van burgemeester en schepenen (...) het gebruik of de bestemming van een goed geheel of gedeeltelijk wijzigen, zelfs als deze wijziging geen werken vereist. Men bedoelt met " gebruik ", het feitelijk bestaande gebruik van een onbebouwd goed of van een of meer vertrekken van een bebouwd goed; en met " bestemming ", de bestemming van een onbebouwd goed of van een of meer vertrekken van een bebouwd goed, zoals aangegeven in de bouw- of stedenbouwkundige vergunning of, bij gebrek aan dergelijke vergunning of aanduiding in deze vergunning, de bestemming aangegeven in de in artikel 2 bedoelde prioritaire actieprogramma's en plannen”.

De parlementaire werken [7] verschaffen inlichtingen over de manier waarop deze bepaling moet worden geïnterpreteerd:

« Er is duidelijk geen sprake van wijziging van bestemming in het goed aan de Louizalaan 82-84 [8] , aangezien het nog steeds om een detailhandel zal gaan. Er zal dus evenmin een wijziging van gebruik zijn in de stedenbouwkundige zin van het woord, aangezien er ook geen verandering van commercieel gebruik van de plaats is, wijziging die de ordonnantie betreffende de planning en de stedenbouw niet reglementeert. Het kan inderdaad zo zijn dat andere wetgeving van toepassing is: milieuvergunning, hygiëne, enz.

De wijziging van gebruik zoals bedoeld in artikel 84, § 1er, 5°, moet dus worden geïnterpreteerd als de feitelijke wijziging van het stedenbouwkundige gebruik van de plaats, van zodra geen enkele bestemming bepaald wordt door een stedenbouwkundige vergunning; kan deze wijziging van gebruik natuurlijk leiden tot een wijziging van bestemming in vergelijking met deze voorzien door een plan.

Zo is er , bij gebrek aan vergunning of specificatie in de vergunning betreffende de bestemming van de plaats, wat wel eens het geval is bij oude vergunningen, sprake van een wijziging van stedenbouwkundig gebruik wanneer, een kantooractiviteit is ingericht in een goed dat oorspronkelijk was bedoeld voor huisvesting. Bovendien kan dat tegenstrijdig zijn met de bestemming voorzien in een plan, voor het gebied waarin het goed zich bevindt.

Ander voorbeeld : een eengezinswoning ombouwen tot studentenkoten vormt een wijziging van gebruik, zonder daarentegen een wijziging van bestemming te vormen, in de betekenis van het glossarium van het bestemmingsplan en van het regionaal ontwikkelingsplan. Wel te verstaan, deze transformatie zou evenwel een wijziging van bestemming kunnen zijn indien de voorschriften van het bijzonder bestemmingsplan exclusief eengezinswoningen voorzien in dat gebied.

Daarentegen, een detailhandel (verkoop van kleding) vestigen in de plaats van een andere detailhandel (verkoop van juwelen) vormt geen wijziging van stedenbouwkundig gebruik, noch, a fortiori, een wijziging van bestemming”.

Met andere woorden, het gebruik stemt overeen met de feitelijke situatie terwijl de bestemming is voorzien in de bestemmingsplannen of de vergunning betreffende het bedoelde goed. Is dus onderworpen aan vergunning: elke verandering van gebruik of bestemming van een geheel of gedeelte van een goed, zelfs als die wijziging geen werken vereist. Hetzelfde geldt wanneer een wijziging wordt uitgevoerd om een einde te maken aan het onwettig gebruik of aan de onwettige bestemming van een goed met het oog ze een bestemming te geven die conform de ruimtelijke planning is.

Slechts een bepaalde soort wijziging van gebruik of bestemming is vandaag de dag vrijgesteld van vergunning [9].
Het gaat om het wijzigen van het gebruik of van de bestemming van een gedeelte van een woning in kantoor voor zover dit kantoor behoort bij de hoofdverblijfplaats van de persoon die de activiteit uitoefent waarvoor het kantoor vereist is en dat de daartoe gebruikte vloeroppervlakte 45 % van de totale vloeroppervlakte van de woning niet overschrijdt en niet méér bedraagt dan 75 vierkante meter.

De medewerking van een architect is bovendien niet vereist voor de wijzigingen van gebruik of bestemming van een goed indien die wijziging geen werken vereist of indien de verbouwingswerken binnen het gebouw of de aanpassingswerken geen oplossing van een eigenlijk constructieprobleem met zich brengen (Artikel 7, 8°, van het voornoemde besluit van 11 januari 1996.).

V. In de toekomst


Artikel 84, § 1er, 5°werd onlangs gewijzigd door artikel 33 van de ordonnantie van 18 juli 2002 [10]. Deze bepaling treedt echter pas in werking op de datum vooropgesteld door de regering (op dit moment onbekend).

De wetgever heeft vastgesteld dat er talrijke interpretatiemoeilijkheden opduiken met betrekking tot het begrip “gebruik”. Het is inderdaad moeilijk om te preciseren in welke gevallen een wijziging van gebruik al dan niet onderworpen is aan een stedenbouwkundige vergunning.

Het nut van het eisen van een stedenbouwkundige vergunning voor een wijziging van gebruik en niet enkel voor een wijziging van bestemming vervaagt bovendien ten aanzien van een tweeledig fenomeen:
  • door de ordonnantie betreffende de milieuvergunning wordt een toenemend aantal exploitaties aan vergunning onderworpen, zodat op dit gebied een overheidscontrole bestaat;
  • rekening houdend met de toename van het aantal in het gewestelijk bodembestemmingsplan (GBP) bepaalde types van bestemmingen impliceert het merendeel van de wijzigingen van gebruik een bestemmingsverandering waarvoor wel een vergunning noodzakelijk is [11].
Het was dus hoog tijd dat de situatie werd opgehelderd. Naar het voorbeeld van de Waalse en Vlaamse codes, machtigt artikel 33 van de ordonnantie van 18 juli 2002 de Regering een restrictieve lijst op te stellen van de wijzigingen van gebruik die aan vergunning onderworpen zijn. Deze lijst zal kunnen worden gemoduleerd in functie van de verschillende bestemmingsgebieden van het GBP. Alzo is het in een typisch woongebied normaal, indien dat normaal is over een uitgebreide lijst van de aan vergunning onderworpen veranderingen van gebruik [12], te beschikken. Deze lijst zou in een industriegebied beperkter kunnen zijn [13]. In de twee gevallen wordt de hinder verschillend benaderd. De regering heeft al te kennen gegeven het voornemen te hebben strenger te zijn voor de woongebieden of de gemengde gebieden [14].

Wat deze betreft blijft voor elke wijziging van bestemming een vergunning vereist.


Nota

1 F. HAUMONT, “Les changements d’affectation soumis à permis d’urbanisme” (De wijzigingen van bestemming onderworpen aan stedenbouwkundige vergunning), Rev. dr. comm., 1994/1, spec. p. 6.

2 Zie artikels 85 en 174 van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw, het besluit van de Executieve van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 3 juli 1992 betreffende stedenbouwkundige inlichtingen en de ministeriële omzendbrief van 17 februari 1995 met betrekking tot de afgifte van stedenbouwkundige inlichtingen, overeenkomstig voornoemd artikel 174.

3 Volgens de voorbereidende werken van de ordonnantie van 18 juli 2002, mag men het aantal dergelijke gevallen niet overschatten. Het gaat ten hoogste over enkele honderden goederen, waar de feitelijke toestand hoe dan ook zou blijven voortbestaan (Artikelsgewijze bespreking, Parl. Stukken Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone zitting 2001-2002, A-284/2, p. 86).

4 In geval er geen aanvraag om regularisatie werd ingediend, zullen de eigenaars in overtreding zijn. Dat is een van de redenen waarom er geen tijdslimiet werd gekoppeld aan de regularisatie. Het probleem van de regularisatie zal zich immers voordoen bij vastgoedtransacties waarvoor de notaris stedenbouwkundige gegevens moet opvragen. (Algemene Bespreking, Parl. Stukken. Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone zitting 2001-2002, A-284/2, p. 47).

5 Daartoe kan men alle wettelijke middelen aanwenden. Het bewijs bij uitstek zou een geregistreerde huurovereenkomst zijn met een bestemming die overeenkomt met de toestand die men wil regulariseren. De kantoorbelasting, de inschrijving van een vennootschap in het handelsregister als gevestigd in het desbetreffende gebouw gelden eveneens als bewjjs. In sommige gemeenten werd belasting geheven op de zogeheten onwettige kantoren. Volgens de voorbereidende werken is het bewijs van de betaling van een dergelijke belasring onweerlegbaar bewijs. Men verwijst, in dit verband, naar de omzendbrief van 17 februari 1995 betreffende de afgifte van stedenbouwkundige inlichtingen met toepassing van artikel 174 van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw (Artikelsgewijze bespreking, Parl Stukken. Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone zitting 2001-2002, A-284/2, p. 87).

6 In casu ging het om het veranderen van een snack-taverne-cabaret in een lunapark.

7 Zie antwoord gegeven door Staatssecretaris HOTYAT op een interpellatie van M. ZENNER in de Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op 14 juli 1993 (Bull. van de interpellaties, gewone zitting. 1992-1993, p. 586). Om technische redenen zijn wij genoodzaakt hier een vrije vertaling van de franse tekst geven, in plaats van de officiële vertaling van de interpellatie.

8 De minister bedoelt hier de installatie van de nieuwe Dujardin-winkels in een goed waar voorheen juwelier Wouters was gevestigd.

9 Krachtens artikel 2, 7° van het besluit van 11 januari 1996 van de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk gewest ter bepaling van de handelingen en werken die vrijgesteld zijn van een stedenbouwkundige vergunning, van het eensluidend advies van de gemachtigde ambtenaar of van de medewerking van een architect.

10 Het nieuwe artikel 84, § 1er, 5°, wordt als volgt opgesteld:
Niemand mag zonder voorafgaande schriftelijke en uitdrukkelijke vergunning van het college van burgemeester en schepenen (...)
  • de bestemming van een goed geheel of gedeeltelijk wijzigen, zelfs als die wijziging geen werken vereist
  • het gebruik van een goed geheel of gedeeltelijk wijzigen, zelfs als die wijziging geen werken vereist, maar voor zover die wijziging is opgenomen in een door de regering vastgestelde lijst.
Men bedoelt met :
a) « gebruik », het feitelijk gebruik van een onbebouwd goed of van één of meer vertrekken van een bebouwd goed;
b) « bestemming », de bestemming van een onbebouwd goed of van één of meer vertrekken van een bebouwd goed, zoals aangegeven in de bouw- of stedenbouwkundige vergunning of, bij gebrek aan dergelijke vergunning of aanduiding in deze vergunning, de bestemming aangegeven in de bestemmingsplannen en de prioritaire actieprogramma's.

11 Memorie van toelichting, Parl. Stukken., Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone zitting, 2001-2002, A-284/1, p. 5.

12 Het voorbeeld werd aangehaald tijdens de voorbereidende werken voor de ordonnantie van 18 juli 2002, van een kruidenier die zou kunnen veranderen in een nachtwinkel of een restaurant. Dit type van mutatie laat de buren niet onverschillig, en kan voor conflicten zorgen op het vlak van geluidsoverlast. Vandaar de noodzaak om een lijst op te stellen waarin dit soort transformaties is opgenomen (Rapport gemaakt in naam van de commissie voor de Ruimtelijke ordening, de Stedenbouw en het Grondbeleid, Parl. Stukken, Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone zitting. 2001-2002, A-284/2, pp. 13 et 14).

13 Memorie van toelichting, Parl. Stukken. Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone stukken, 2001-2002, A-284/1, p. 5.

14 Artikelsgewijze bespreking, Parl Stukken,. Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gewone zitting, 2001-2002, A-284/2, p. 83